深化改革與落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的體制保障
當(dāng)前，改革面臨的經(jīng)濟(jì)社會矛盾和問題，與以往相比，更為突出和復(fù)雜。在這個(gè)現(xiàn)實(shí)背景下，無論是社會對改革的聚焦點(diǎn)，還是人們對改革價(jià)值的認(rèn)同，都從不同方面表明，改革已進(jìn)入歷史新階段。
站在改革的歷史新起點(diǎn)，討論“深化改革與落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的體制保障”，我認(rèn)為要講兩句話：第一，盡快形成落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的體制保障，已成為新階段改革戰(zhàn)略的總體要求；第二，盡快實(shí)現(xiàn)以政府轉(zhuǎn)型為重點(diǎn)的改革新突破，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的關(guān)鍵所在。
一、面對日益突出的兩大矛盾，要在進(jìn)一步完善市場經(jīng)濟(jì)體制的過程中加快建立公共服務(wù)體制
社會矛盾的變化與改革目標(biāo)的選擇，對順利推進(jìn)改革至關(guān)重要。改革初期，為解決我國生產(chǎn)力相當(dāng)落后的突出矛盾，必須改革一切束縛生產(chǎn)力發(fā)展的體制障礙，解放和發(fā)展生產(chǎn)力，極大地提高經(jīng)濟(jì)總量。28年的改革取得了巨大的成功。今天，改革發(fā)展面臨著日益突出的兩大矛盾：一是經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長同發(fā)展不平衡、資源環(huán)境約束的矛盾越來越突出；二是全社會公共需求全面快速增長同公共服務(wù)不到位、公共產(chǎn)品短缺的矛盾越來越突出。這是兩個(gè)基本的現(xiàn)實(shí)。
從這樣一個(gè)現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，下一步改革目標(biāo)的選擇應(yīng)當(dāng)是，在進(jìn)一步完善市場經(jīng)濟(jì)體制的同時(shí)，加快建立公共服務(wù)體制。實(shí)踐證明，我們盡管可以用多種社會辦法、市場機(jī)制的辦法來解決公共服務(wù)問題，但從總體上說，要解決基本的公共服務(wù)問題，主要途徑是建立有效的公共服務(wù)體制，不能把它同市場化改革等同起來。所以，確定改革的兩大基本目標(biāo)，一方面能夠使市場化改革與公共服務(wù)體制的建立相互促進(jìn)，使改革能夠順利進(jìn)行；另一方面，可以凝聚改革共識，使改革能夠贏得更廣泛的社會支持，并形成不斷增長的動力機(jī)制。
二、盡快實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長方式由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，更大程度發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用
經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變涉及的問題很多，從體制機(jī)制來看，政府主導(dǎo)還是市場主導(dǎo)，是經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變中更為實(shí)質(zhì)、更為關(guān)鍵的問題。
第一，在改革發(fā)展的新階段，政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長方式能不能繼續(xù)維持下去，是利多還是弊多。從近幾年的實(shí)踐看：一是投資增長過快，很大程度上源于政府主導(dǎo)投資體制的推動；二是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，與政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長方式相關(guān)聯(lián)；三是過大的資源消耗，與政府主導(dǎo)的粗放式經(jīng)濟(jì)增長方式直接相關(guān)；四是環(huán)境污染，更多地反映了政府主導(dǎo)的投資沖動和政府責(zé)任的缺失。就是說，改革發(fā)展走到今天，經(jīng)濟(jì)生活中的許多深層次矛盾和問題都同政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)增長方式相聯(lián)系。
第二，改變政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)增長方式是不是具備了基本條件。28年經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長，政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)增長方式功不可沒，起了重大作用。問題在于，在初步建立了市場經(jīng)濟(jì)體制的條件下，使這種增長方式得以延續(xù)的基本條件發(fā)生了重大變化。無論從市場主體還是市場在資源配置中的格局來看，改變政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長方式的時(shí)機(jī)和條件已經(jīng)基本具備。
第三，改變政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長方式，是不是政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域無所作為。改變的目的是如何適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，更有效地發(fā)揮政府在經(jīng)濟(jì)生活中的作用。政府在經(jīng)濟(jì)增長中的主要作用，我把它概括為經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)。無論是中長期規(guī)劃、宏觀經(jīng)濟(jì)政策、市場監(jiān)管，還是經(jīng)濟(jì)信息和基礎(chǔ)設(shè)施，政府的作用是要解決市場環(huán)境問題、經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境問題。為此，經(jīng)濟(jì)增長方式從政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)轉(zhuǎn)變，一是如何加強(qiáng)市場經(jīng)濟(jì)條件下的國家經(jīng)濟(jì)職能，包括國家的市場監(jiān)管職能、對外經(jīng)濟(jì)職能、國家保護(hù)環(huán)境職能、節(jié)約能源職能等；二是要推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革，現(xiàn)行的財(cái)政體制、投資體制、土地管理體制以及干部考核機(jī)制不改，改變政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)增長就缺乏相應(yīng)的體制條件。
三、加快建立以基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)的公共服務(wù)體制，充分發(fā)揮政府在公共服務(wù)中的主體作用
從社會的現(xiàn)實(shí)需求來看，以下幾個(gè)問題應(yīng)當(dāng)引起重視：
一是實(shí)現(xiàn)中央地方關(guān)系從“以經(jīng)濟(jì)總量為重點(diǎn)”向“以基本公共服務(wù)均等化為導(dǎo)向”的轉(zhuǎn)變。上世紀(jì)90年代的分稅制改革后，地方財(cái)政收入主要依賴于地方經(jīng)濟(jì)總量的增長。中央政府集中了全國財(cái)政收入的大頭，但轉(zhuǎn)移給地方政府的收入中，具有均衡性作用的轉(zhuǎn)移支付數(shù)量、規(guī)模過小。因此，以基本公共服務(wù)均等化為重點(diǎn)，進(jìn)一步改革和規(guī)范中央與地方的關(guān)系，對縮小地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距、貧富差距有重大作用，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重大體制保障。
二是以基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)加快推進(jìn)農(nóng)村綜合改革。我的一個(gè)基本判斷是，農(nóng)村的綜合改革走到今天，基本公共服務(wù)的嚴(yán)重缺失已經(jīng)成為影響農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民收入水平提高的桎梏。為此，要以基本公共服務(wù)均等化為重點(diǎn)，統(tǒng)籌規(guī)劃新階段的農(nóng)村綜合改革，并盡快改變城鄉(xiāng)二元的公共服務(wù)制度安排，為農(nóng)民提供基本而有保障的公共服務(wù)。
三是以構(gòu)建公共服務(wù)體系為目標(biāo)，統(tǒng)籌規(guī)劃事業(yè)單位改革。
四是加快建立社會保障體系，完善義務(wù)教育、公共醫(yī)療與社會救濟(jì)制度。例如：建立全國統(tǒng)一的最低救濟(jì)制度；進(jìn)一步完善義務(wù)教育體制；加快建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共醫(yī)療制度。
五是加快建立公共財(cái)政體制。按照基本公共服務(wù)均等化和經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加快轉(zhuǎn)移支付制度的改革力度。
四、以政府轉(zhuǎn)型為目標(biāo)的行政體制改革已成為深化改革的重點(diǎn)
著力推進(jìn)政府行政管理體制改革，是全面深化改革、提高對外開放水平的關(guān)鍵。中共十六屆五中全會這個(gè)概括是符合實(shí)際的。當(dāng)前，政府行政管理體制改革面臨三大基本任務(wù)：一是經(jīng)濟(jì)增長方式實(shí)現(xiàn)由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，并由此推進(jìn)市場化改革進(jìn)程；二是按照加快建立公共服務(wù)體制的要求，強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能；三是改善公共治理結(jié)構(gòu)，解決行政成本逐步加大、行政效率比較低下、消極腐敗比較突出的問題。
當(dāng)前，政府行政管理體制改革面臨的情況同以往有幾個(gè)很大的不同：一是社會現(xiàn)實(shí)需求和以往有很大的不同。比如說，在生產(chǎn)力極其落后的特定背景下，盡快提高經(jīng)濟(jì)總量，這是一個(gè)基本需求?，F(xiàn)在這個(gè)需求仍然存在，但是社會公共需求又成為一個(gè)日益突出的矛盾。二是同以往傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制開始轉(zhuǎn)軌中的政企分開、政府職能轉(zhuǎn)變不同，目前主要是解決在初步建立市場經(jīng)濟(jì)體制的框架下政府責(zé)任何在、政府的基本職能何在、政府履行職能的途徑何在等問題。三是政府自身建設(shè)面臨的矛盾問題同以往有相當(dāng)大的不同。政府自身建設(shè)中的問題矛盾比過去更為突出，解決難度更大。
與此相關(guān)聯(lián)，部門利益、行業(yè)利益、地區(qū)利益已開始成為約束政府行為的一個(gè)重要因素。在這個(gè)背景下，政府行政管理體制改革要在統(tǒng)一協(xié)調(diào)的情況下才有可能取得突破。如果仍然依靠政府部門來制定自身的改革方案，這個(gè)重大改革難以有大的進(jìn)展和突破。所以，改革高層協(xié)調(diào)機(jī)制的重建，是一個(gè)十分現(xiàn)實(shí)而緊迫的事情，在一定程度上決定著改革能不能突破、能不能取得社會的支持、能不能沿著改革本身確定的方向途徑來推進(jìn)。
